《浙江省地方金融条例》（以下简称“《条例》”）于2020年5月15日经浙江省第十三届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过，并将自2020年8月1日起施行。

  在金融严监管和经济下降带来的压力增大的背景下，《条例》的正式颁布可为一石激起千层浪，引来各方关注。而本次《条例》的内容，不论是比较于其他兄弟省市的监管规定，还是比较于《条例》之前几个草案的内容，都有诸多不同之处，亮点很多。

  属地管辖方面，《条例》第二条明确本条例的适合使用的范围为“本省行政区域内地方金融组织从事金融业务、地方金融监督管理（工作）部门和其他部门实施地方金融监督管理以及金融风险防范与处置等活动”。

  即，发生在浙江省内的全部金融业务活动、金融监督管理活动以及地方金融监督管理部门涉及到金融监管的相关活动均适用本条例。

  众所周知，金融领域的核心风险防控是系统性风险的防控，系统性风险的爆发具有潜在性和一定的周期性，系统性风险的发生会产生溢出效应，这要求金融监管机构对金融风险提前防范、跨区域防范。

  《条例》明确属地管辖原则，对于地方金融监管机构在潜在金融风险发生之前及时做出应对，防止风险扩大具有重要意义。在管辖的方式上，省内省外金融机构会有所不同，《条例》第十四条对省外注册设立的地方金融组织开展业务，要求是定期报告。但是，《条例》第二条为金融监管机构将来直接对省外注册的地方金融组织采取《条例》所列监管措施提供了依据。

  属人管辖方面，《条例》第二条采用列举式和概括式相结合的方法，明确了监管的地方金融组织包括从事相关金融业务的公司、融资担保公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司、区域性股权市场和其他地方各类交易场所、农民专业合作社、民间融资服务企业以及其他地方金融组织。

  《条例》在第九条明确规定上述机构经营活动应取得相应行政许可或者办理备案。中央、国务院《关于服务实体经济防控金融风险深化金融改革若干意见》规定，地方政府对于地方金融的监管范围主要是“7+4”类机构，《条例》明确的监管对象除了“7+4”类机构外，还加入了民间融资服务企业。民间融资服务企业源自《温州民间金融管理条例》，增加该类金融组织体现了浙江省内的金融创新实践。

  《条例》相较于之前的征求意见稿等文本，有了一定的扩展，以相较于专家论证会用稿为例，《条例》所调整的地方金融组织增加了“7+4”中中央要求强化监管的农民专业合作社这类组织。

  这一改变，与浙江的特殊情形有关。浙江民间资本充足，2019年浙江省农村人均可支配收入仅次于北京、上海两直辖市，浙江农村人口资金充足的及农村金融监管较城市地区更弱的现实，使得《条例》将农民专业合作社纳入监管显得尤为重要。

  《条例》的调整对象还有其他地方各类交易场所，也是本次正式稿首次列入，《条例》规定：

  “本条例所称其他地方各类交易场所，是指从事债权、知识产权、文化艺术品权益、金融资产权益等权益类交易以及大宗商品类交易的各类交易场所”。

  该定义中，对于其他地方各类交易场所的关键词在于权益类交易和大宗商品类交易上，债权、知识产权、文化艺术品权益、金融资产权益均为这些权益类交易的底层资产。

  根据该规定，只要是属于权益类资产和大宗商品类交易的场所，无论其金融产品对应的底层资产为何，均需纳入监管范围，该种概括性的定义不再拘泥于资产类型，而是直接抓住这些交易所具有的金融属性，为将来监管措施对不同底层资产金融产品的适用提供了路径。

  《条例》第三条规定了地方金融工作的原则，即“分类管理、稳妥审慎、防控风险、创新发展”，其中分类管理是具体手段，是目，防控风险是核心要求，是纲，在此基础上实现创新发展等金融创新和金融服务实体经济是金融监管的最终目的。在现阶段，又以风险管控为第一要务，《条例》的众多规定也是在此基础上展开。

  从以往的金融监管经验来看，分类管理已经成为金融监管的重要手段，之前颁布的《融资租赁业务经营监管管理暂行办法（征求意见稿）》 中，也明确规定了融资租赁行业的监管应当采用分类管理的手段。《条例》这次明确将分类管理作为管理原则，为具体行业的监管办法进一步细化分类管理的监管细则提供了依据。

  在第二十六条规定了金融机构在特定情况下监督管理部门需对其加强金融监督管理的要求，

  在第二十七条和第二十八条分别对存在困难或者资不抵债情况等潜在风险发生的企业、可能引发或者已经形成的其他重大金融风险企业两者的监管进行了规定。

  《条例》第四条规定：“落实处置非法集资第一责任人的责任”，第二十二条规定参与金融活动的各类组织要建立“内部责任追究制度，落实金融风险处置主体责任”，上述规定均体现了《条例》强调的责任到人的监管思路。

  事实上，从近年P2P等类金融机构到私募基金等金融机构的暴雷，均有很大一部分是与相关机构责任人个人决策导致风险扩大有关。这一部分是行业本身存在的混乱所导致，另一部分是监管手段未及时更新导致。传统的金融机构为银行、证券、保险、信托，这些都是持牌金融机构，对于这些金融机构已经有较为成熟的监管手段，发生严重风险的可能性较小。

  但是，一方面，随着P2P、小贷等新兴金融机构、类金融机构的兴起，缺乏有效的风险监控手段致使相关行业风险不断积累，且这类机构行业情况比较复杂，的确存在从业人员甚至是管理人员风险防控素质不达标的情况。另一方面，融资租赁等新近转隶到金融监督管理的行业，由于还未建立完善的监管体系。在这一时期，实行责任到人的监管思路，能够有效地对地方金融组织管理人员起到约束作用，管控相关风险。上述两个情况，是当前金融监管强调责任到人的主要原因。

  在具体措施上，《条例》第三十一条规定监督管理的机构可以建议有关单位“依法限制地方金融组织法定代表人、实际控制人、董事（理事）、监事、高级管理人员或者经营管理人员出境”。《条例》第十一条规定“地方金融组织应当加强股权管理”、“规范股东持股行为”、“将股权集中到符合条件的股权托管机构托管”。

  从趋势上看，金融监督管理作为介于公法与私法之间的法律活动，会更加灵活，金融监管在将来一定是会延伸到对金融组织股东、董监高、实际控制人的监管，不再拘泥于法律观念上公司与股东行为、责任相分离，董监高对公司负有忠实义务等传统理念。

  事实上，在此前的P2P行业监管中，金融监督管理的机构已经将对网贷平台、网贷公司的监管延伸到对股东的监管，对于暴雷企业，要求股东进行兜底，甚至要求公司员工返还工资、奖金收入等。

  根据《条例》第五条规定，将来的金融监督管理工作是“人民政府发展和改革、财政、公安、司法行政、人力资源和社会保障、市场监督管理、税务”等多部门协同完成的工作，这大大丰富了金融监管可以采用的措施。

  在监管手段方面，除了传统的行政行为所采取的行政强制措施、行政处罚等，《条例》在第二十四条规定，地方金融监督管理（工作）部门可以根据不同情况采取下列措施：

  “（一）向投资者、债权人等利益相关方提示风险；（二）向股东会（成员大会）提示相关董事（理事）、监事、高级管理人员或者经营管理人员的任职风险；（三）法律、法规规定可以采取的其他措施。”

  “（一）扣押财物，查封场所、设施或者财物；（二）协调同类地方金融组织接收存续业务或者协调、指导其开展市场化重组；（三）法律、法规规定可以采取的其他措施。”

  “（一）依法限制地方金融组织法定代表人、实际控制人、董事（理事）、监事、高级管理人员或者经营管理人员出境；（二）依法限制地方金融组织转移、转让财产或者对其财产设定其他权利负担。”

  本次《条例》的一大亮点，就是进一步加强对民间借贷的监管，创新建立民间借贷备案制度。《条例》第十八条规定：

  对于具有“（一）单笔借款金额或者向同一出借人累计借款金额达到三百万元以上；（二）借款本息余额达到一千万元以上；（三）累计向三十人以上特定对象借款。”中任一情形的，借款人应当自合同签订之日起十五日内，将合同副本和借款交付凭证报送设区的市地方金融工作部门或者其委托的民间融资公共服务机构备案。民间借贷备案制度有助于协助监督管理的机构加强对民间借贷活动的监控，防止出现会导致群体性纠纷的民间借贷纠纷发生。

  关于违反备案制度的惩戒措施，《条例》第四十四条规定对于“民间借贷的借款人不履行备案义务，或者提供虚假备案材料的”，可以采取罚款的行政处罚。从民事行为效力角度看，违反备案制度的民间借贷行为会被法院认定为无效。《合同法》五十二条规定违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效，最高院《全国民商事审判工作会议纪要》（以下简称“《九民纪要》”）将合同无效的情形扩大到违反涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的规章。《条例》是经浙江省人民代表大会常务委员会审议通过的地方性法规，从位阶上看，违反《条例》未本案的民间借贷合同可以根据《合同法》五十二条及《九民纪要》认定为无效合同。

  第三十五条规定“支持企业在全国中小企业股份转让系统、区域性股权市场挂牌，引导企业通过股权投资、股票债券发行等方式融资，提高直接融资比例，改善融资结构”；

  第三十六条规定“探索建立企业金融顾问制度，发挥金融顾问专业优势，为企业合理运用金融工具、优化融资结构、防范金融风险提供咨询服务”；

  第三十八条规定“建立金融人才队伍建设长效机制，将金融人才培养和引进纳入人才支持政策体系，在户口登记、住房保障、子女入学、医疗保障等方面提供便利”；

  第三十九条规定“鼓励金融机构对其认定的信用状况良好的市场主体在贷款授信、费率利率、还款方式等方面给予优惠或者便利”。

  如前所述，金融监督管理现阶段的第一要务为风险管控，但金融创新并且使金融服务实体经济才是金融监管的最终目的。《条例》规定了众多鼓励措施，从企业融资到农村经济融资，从金融咨询服务到金融人才吸引，覆盖范围广。

  针对金融组织未取得行政许可的情况，《条例》第四十三条规定的法律责任为违法所得、责令整改和罚款。但是，《条例》已明确规定金融监督管理活动是多部门共同协调完成的，故未取得行政许可而进行特许经营的活动，很有可能会依法需要承担违反特许经营活动的其他行政责任，甚至是刑事责任。

  此外，针对违反民间借贷备案制度的情况、违反《条例》关于公司治理的情形、地方金融组织未按规定履行报告义务、地方金融组织拒绝检查或采取风险处置措施的情形，《条例》分别在四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条进行了规定。

  上述规定对地方金融组织相关行为的法律责任进行了明确，有力地强化了监管力度，从处罚方式看，《条例》主要的处罚措施为罚款。

  针对以上法律责任，笔者认为，金融监督管理有其特殊性，除了罚款等手段外，规定金融领域常用的行政措施如金融市场禁入等会更能起到威慑作用。同时，完善有关违反监管规定金融组织的民事赔偿责任的相关规定，也显得迫在眉睫。返回搜狐，查看更多