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为切实加强检察理论和实践研究，进一步推进检察工作高水平质量的发展，鲁检新媒体开设【实务研究】专栏，分享专家学者、检察业务专家对法律实务的观点和解读。今天，鲁检君将分享文章《涉案企业合规第三方监督评估机制有效运行的要点及把握》，敬请关注。
2022年4月，涉案企业合规改革试点在全国检察机关全面推开。第三方监督评估机制是有效推进该项改革的关键环节，如何加强第三方监督评估机制规范化制度化建设，促进涉案企业真合规、真整改，《人民检察》特组织专家学者展开深入研讨。
主持人：4月2日上午，最高人民检察院会同全国工商联专门召开会议“官宣”——涉案企业合规改革试点在全国检察机关全面推开，全面推开涉案企业合规改革的背景和意义是什么？
刘艳红：“一池春水满堂花”，涉案企业合规改革在为期两年的部分地区试点中取得了各界瞩目的成果。为保障市场经济高水平质量的发展和营造法治化营商环境，涉案企业合规改革在全国检察机关全面推开，标志着该项改革进入崭新的发展阶段。
检察机关在改革探索中充分的发挥社会治理职能，积极督促涉案企业组织合规整改、建立有效预防犯罪的合规管理体系，这种合规激励模式需要得到最大范围的推广。以监督评估机制为代表的涉案企业合规制度“促进严管制度化、不让厚爱被滥用”，改变了以往严刑峻法而又收效甚微的涉企犯罪治理模式，引入先进的合规治理理念和方式，推动涉案企业以及它关联企业、所在行业激活现代公司治理结构、构建合规管理体系，有效预防再次实施同类犯罪，这是本次改革最重要的正当性根据。
涉案企业合规案件办理具有高度专业性，改革的全面推开有助于全国检察机关共同打造成熟的案件办理模式、协力攻克制约改革的理论和实践难题，为涉案企业合规制度正式入法做足准备。
高景峰：涉案企业合规改革，是一个立足执法司法工作实际，有利于平等保护各种类型的市场主体，有利于经济持续稳定发展，并且发力靠前的政策导向性举措。最高检检察长张军多次强调，开展涉案企业合规改革试点，直接的目的是，防止不当办一个案件，垮掉一个企业；更高的目标是，通过办好每一个案件，促进企业乃至行业规范发展。
两年多来，在中央有关部门和试点地区党委政府的关心支持下，涉案企业合规改革试点工作扎实推进，达到了预期目的，为全面推开奠定了坚实基础。4月2日，最高检会同全国工商联专门召开会议，深入总结前期改革试点经验做法，部署全面推开涉案企业合规改革试点工作。会议要求各级检察机关提高政治站位，坚持“从政治上看”，胸怀“国之大者”，深刻认识全面推开改革试点的重大政治意义、法治意义和实践意义。一是立足发展大局大势，以发力靠前的政策导向维护经济安全稳定、服务高质量发展；二是适应我国刑事犯罪结构变化，在涉企犯罪中落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，综合运用经济、行政、刑事等手段，营造安商惠企法治化营商环境；三是依法能动履职，推动末端处理与前端治理于一体，促进涉案企业守法经营、预防再犯，同时警示别的企业，促进诉源治理，更实促进治罪与治理并重。
主持人：2021年6月，最高检与全国工商联等8部门联合印发了《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》），此后又接续印发细则和专业技术人员选任管理办法两个配套文件，基本搭建了第三方监督评估机制（以下简称“监督评估机制”）的“四梁八柱”，各地展开积极探索，取得明显成效。全面推开试点后，落实监督评估机制面临哪些难题？哪些案件可适用监督评估机制？如何破解对监督评估机制不会用、不敢用、不愿用等问题？
刘艳红：监督评估机制的适用条件绝不是一个简单的程序准入条件问题，首先应当看到该项机制的双重面孔。一方面，涉案企业被允许进入监督评估机制，意味着其被纳入合规从宽程序，大部分完成有效合规整改的涉案企业都将获得宽缓的处理结果。另一方面，改革实践形成了检察机关自行监管和第三方监督评估两种合规考察模式，并不是所有企业合规案件的涉案企业都需要启动监督评估机制。因此，监督评估机制的适用条件既需要体现合规从宽处理的资格要求，也需要融入启用第三方合规监管人的必要性考量。
在合规从宽适格性方面，现有制度规定了涉案企业的正反双向资格条件，如要求涉案企业涉嫌经营类犯罪、认罪认罚、具备正常生产经营能力、作出合规承诺、自愿适用监督评估机制；非个人为进行违法犯罪活动而设立、非涉嫌危害国家安全犯罪和恐怖活动犯罪等。未来尤其应当注重增加公共利益条件。首先，公共利益条件要求与追诉公司能够带来的收益相比，启动监督评估机制将使员工、股东、第三方商业伙伴等利益相关方和社会公众获得更大利益。其次，大规模的公司涉嫌的重大犯罪案件一旦符合公共利益条件，也可以被纳入监督评估范围。最后，公共利益衡量的前提是利益同质，对于重大责任事故罪等造成重大伤亡后果的犯罪，应当严格限制监督评估机制的适用。
在合规监管必要性方面，现有制度并未明确规定，对此应作出一定的条件限制。一是合规基础判断：具有较好合规基础、已经初步建立合规体系的涉案企业，在合规整改中完善合规计划的难度较低，应优先适用检察官自行监管模式。二是企业规模判断：小微企业组织架构简单、合规风险单一、业务领域固定，只要建立最低限度的合规管理元素，应谨慎适用监督评估机制。三是犯罪原因判断：导致犯罪发生的原因错综复杂，涉及高级管理人员和实际控制人员等强势人物，或者存在业务、财务、法务等多项制度缺陷和管控漏洞的，涉案企业合规整改难度较大，应当启用监督评估机制。
高景峰：全面推开改革后，落实监督评估机制，重在抓好工作落实，紧扣监督评估机制关键环节推进工作：一是依靠并建设好监督评估机制管委会平台，健全完善各项制度机制；二是快速推进省级以下监督评估机制专业技术人员名录库组建管理工作，为监督评估机制有效运行提供坚实人才保障；三是加大监督评估机制的适用力度，在适用和运行中察觉缺陷、处理问题；四是强化检察机关在监督评估机制中的主导职责，严把监督评估机制启动关、第三方监督评估组织（以下简称“第三方组织”）人员选任关和合规计划审查关。
聚焦选好“案”。根据《指导意见》及其配套文件规定，精准把握企业合规案件及监督评估机制适用条件，是破解对监督评估机制不会用、不敢用、不愿用，以及适用不充分、不全面等问题的重要环节。涉案企业合规改革适用的案件类型，包括公司、企业等市场主体在生产经营活动中涉及的各类犯罪案件，既包括公司、企业等实施的单位犯罪案件，也包括公司、企业实际控制人、经营管理人员、关键技术人员等实施的与生产经营活动紧密关联的犯罪案件。适用的企业范围，无论是非公有制企业还是国有企业，无论是中小微企业还是上市公司，只要涉案企业认罪认罚，能战场生产经营、承诺建立或者完善企业合规制度、具备启动监督评估机制的门槛，自愿适用的，都可以适用监督评估机制。必须要格外注意的是，对于个人为进行违法犯罪活动而设立公司、企业，公司、企业设立后以实施犯罪为主要活动，以及涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪等情形的，不能适用监督评估机制。
俞波涛：企业是否真合规、真整改，重在落实监督评估机制。试点初期，江苏省多个地区检察机关探索联合行政机关、行业协会等专业组织、专业技术人员，组成评估小组，对涉案企业整改情况及合规建设情况做评估，以确保监督评估工作的专业性、公正性。最高检联合8部门下发《指导意见》之后，江苏省各级检察院迅速建立、健全、积极运用监督评估机制。截至2022年3月，监督评估机制已覆盖了全省设区市，部分地区因地制宜，扩大机制覆盖范围，将政法委、发改委、海关等单位纳入监督评估机制管委会成员单位。对涉案企业组织企业合规，适用监督评估机制，首先，应当遵循企业自愿。涉案企业、个人认罪认罚自愿申请开展合规建设，检察机关经审查涉案企业能战场生产经营并承诺建立或者完善企业合规制度原则上即可以适用监督评估机制。其次，应当平等适用。对于涉案企业的申请不论其性质、类型、规模，凡符合适用条件的均可适用，应用尽用。最后，应当发挥检察主导作用。检察机关对涉企业合规案件诉讼和监督评估机制的运行负有主导职责，应协同多方共同推进。
为了破解企业合规不会用、不敢用、不愿用的难题，江苏省检察机关多措并举推动各级检察机关积极探索、运用监督评估机制。一是加强领导有力统筹。江苏省检察院成立企业合规改革试点工作领导小组，吸收系统内外专家组建专门智库，加强研究指导，提供理论支持。二是专门力量专责推动。省、市两级检察院均成立了“护航民企”工作专班，由专职人员从事专门工作，协同有关部门综合履行“四大检察”职能。三是创新方式精准指导。对各地在探索重点项目中遇到的问题，采用召开工作推进会、视频答疑会、“一对一连线”会等多种方式，及时沟通、深度辅导、全程跟进。四是注重办案扩大适用。江苏省检察机关积极拓展监督评估机制的适用罪名、适用类型，积累办案经验、丰富实践样本。第二期试点以来，适用监督评估机制办理案件130件；涉及罪名37个，涵盖破坏社会主义市场经济秩序、贪污贿赂等6大类犯罪。
主持人：第三方监督评估的重点是核查涉案企业承诺的合规计划是否执行到位，合规整改既不能“头痛医头、脚痛医脚”，也不能盲目求大求全、繁冗复杂，背离企业经营和司法机关办案实际。如何确保涉案企业“合规计划”有明确的目的性、操作性，真“合身”、真管用？
刘艳红：第三方合规监管的监督评估标准应当与涉案企业合规整改标准和检察机关审查验收标准保持一致，以有效预防再次实施同类犯罪为根本目标，涉案企业合规有效性标准包括有效制度修复和有效合规计划两大维度。有效制度修复标准要求涉案企业在准确查找导致犯罪发生的管理漏洞和制度缺陷的基础上进行针对性改造，涵盖犯罪原因查明和制度缺陷修复两大要素。有效合规计划标准要求对涉案企业合规计划的设计和运行效果进行全过程审查，在设计阶段考察涉案企业合规计划的要素全面性，在运行效果阶段专注于审查合规计划“去纸面化”的运行实效，确保设计良好的各项合规计划要素全面落地生效。
一方面，第三方组织应当格外的重视涉案企业合规自查的深入度和准确性，指导企业查明根植于经营方式、权力配置、审批流程的深层制度缺陷，督导企业根据合规自查结论开展有效制度修复，审查在财务、合同、生产、采购、投资并购等环节进行针对性改造的有效性。另一方面，第三方组织应当分别考察涉案企业合规计划的要素全面性和实际运行效果。设计良好的合规计划至少要包含合规政策、合规组织、合规预防、合规识别、合规应对等基本要素，根据公司规模和专项合规领域的不同，各要素的建设方式和繁简程度可以有所区别。实践中第三方组织在评估合规计划实际运行效果时，往往采取员工访谈、文本查阅、抽样检查、穿行测试、想定作业等多样化方式，审查各要素实际运行的记录和数据、测试各要素响应合规事件的机能和表现。涉案企业通过有效制度修复的针对性评估和有效合规计划的全过程审查，即可认为完成有效合规整改，涉案企业合规的针对性和操作性均得以有效实现。
高景峰：《指导意见》及其配套文件明确，涉案企业提交的合规计划，应当以专项合规为重点，全面合规为目标，主要是针对与企业涉嫌犯罪有密切联系的企业内部治理结构、规章制度、人员管理等方面存在的问题，制定可行的专项合规管理规范，构建有效的合规组织体系，完善相关业务管理流程，健全合规风险防范报告机制，弥补企业制度建设和监督管理漏洞，从源头防止再次发生相同或类似违法犯罪。因此，合规计划要找准涉案问题，立足标本兼治，“因罪施救”“因案明规”，力求务实、精准、管用。
为细化实化企业合规整改之“规”，最高检组织研究起草了《涉案企业合规建设、评估和审查办法》（以下简称《办法》），国家层面监督评估机制管委会已于4月19日印发《办法》。《办法》是适合涉案企业遵循参照的合规样本，规定了涉案企业从停止违规到制订专项合规计划、明确政策导向、设置合规机构、建设合规制度等5个具体步骤，以及合规管理体系所必需的合规风险评估、调查、处理、绩效考评和持续整改等制度机制。比如，《办法》规定，第三方组织对涉案企业专项合规整改计划和相关合规管理体系有效性的评估，重点包括对涉案合规风险的有效识别、控制，对违规违背法律规定的行为的及时处置，合规管理机构或者管理人员的合理配置，合规管理制度机制建立以及人力物力的充分保障，监测、举报、调查、处理机制及合规绩效评价机制的正常运行，持续整改机制和合规文化已经基本形成等六个方面内容。
最高检还编发了《涉案企业合规改革试点参考文件》，明确专项合规计划的主要内容和有效性评估的重点。通过一系列的规范、范例，着力引导各地在办案实践中积极推动探索适合本地经济社会持续健康发展实际和针对大、中、小、微等不同企业特点的“规”，做到有明确的目的性、操作性，确保合规计划“量身定制”“有的放矢”。
俞波涛：涉案企业的合规整改能否起到实质效果，合规计划是否真“合身”、真管用是前提和基础。涉案企业应当围绕与企业涉嫌犯罪有密切关系的企业内部治理结构、规章制度、人员管理等方面存在的问题，有明确的目的性地制定可行的合规计划。
合规计划的制定与审查涉及企业、第三方组织、检察机关三个主体。在企业自愿提出合规申请，制定合规计划时，除了企业自行梳理合规风险点以外，为解决合规计划的真合身问题，江苏省检察机关出台文件，创新建立了办案影响评估和办案风险提示等工作机制。检察机关在开展企业合规之前，对提出合规申请的涉案企业组织办案影响评估工作，充分评估涉案企业运作状况、办案对企业可能会产生的负面影响，并对企业合规的必要性提出评估意见。同时，在办案中发现涉案企业在预防违法犯罪方面具有制度不健全、不落实，管理不完善等情形，存在违法犯罪隐患的，向企业书面提示风险，供涉案企业制定合规计划时参考。
针对涉案企业规模不同、涉罪风险多样这一现实状况，在坚持全面合规、有效整改基础上积极探索对于小微企业组织“简式合规”，提倡专项合规计划，精准开展合规工作，大大降低企业合规成本。在审查合规计划时，除了坚持采用通常的查阅资料、实地走访等方式开展实质审查外，还探索依托检察听证工作机制，在合规计划的制定阶段即召开听证会，借助外脑，凝聚共识。
问题四：如何防止“虚假整改”“纸面合规”，依法能动履职促进系统治理、诉源治理？
主持人：在第三方监督评估基础上，检察机关要严格依法作出处理决定。其间，检察机关如何强化审查把关责任，防止企业“虚假整改”“纸面合规”？如何立足监督办案，依法能动履职促进系统治理、诉源治理？
刘艳红：事实上，检察机关防止“虚假合规”和“纸面合规”的努力不仅仅体现在第三方考察评估报告出具之后，而是通过覆盖监督评估机制启动、运行、验收的全流程检察监督加以把关。第一，在启动阶段，检察机关审查案件是不是满足监督评估机制适用条件时，不仅会要求涉案企业认罪认罚、作出合规承诺，往往还会审查合规自查报告和合规建设方案，综合判断企业有没有完成有效合规整改的能力。第二，在运行阶段，检察机关享有对涉案企业合规计划、定期书面报告、第三方组织合规考察书面报告的审查权，根据笔者对监督评估机制管委会职能精简的构想，检察机关还应享有对第三方组织及其人员进行日常监督和检查的权力，可以每时每刻对无效整改和无效监督管理问题作出处理。第三，在验收阶段，检察机关可以组织专家对涉案企业合规整改有效性进行再评估，一般还会召开合规不起诉听证会，听取各界人士对合规整改和案件处理的意见，当然，检察机关也会对合规整改有效性进行实质审查，必要时能自行调查评估。
更重要的是，检察机关在作出案件处理决定之后仍然能够继续督促涉案企业完善合规管理体系。一方面，检察机关可以就合规整改的未尽事宜制发合规检察建议或者风险告知书，设置跟踪回访期限，推动各项合规要素有效落地、持续改进，弥补了合规考察期受限于刑事诉讼办案期限，涉案企业合规管理体系有待于进一步扩展和完善的缺憾。另一方面，检察机关通过合规整改互认、行政从宽处罚检察意见、行业合规检察建议等方式建立企业合规刑行衔接机制，由行政机关接续督促涉案企业、关联企业、所在行业强化合规建设，完成刑事合规向行政合规和行业合规的转化提升，努力实现“办理一起案件、扶助一批企业、规范一个行业”的治理效果。
高景峰：《指导意见》及其配套文件从制度设计和条文内容都明确了防止和避免“虚假整改”“合规腐败”等问题的具体规定。比如，建立了从专业技术人员名录库中分类随机抽取人员组成第三方组织、第三方组织组成人员利益回避、涉案企业合法权益保障以及巡回检查等多项制度机制，最大限度消除监督评估机制可能会产生的寻租空间。
实践中，防止企业“虚假整改”“纸面合规”，强化检察机关主导职责是基础和关键环节。案件进入第三方监督评估程序后，检察机关必须落实监督评估机制运行重点环节审查把关责任，督促第三方组织及其组成人员全面履职、实质履职、专业履职，促进第三方监督评估的实质化专业化。一是加强与监督评估机制管委会沟通协调，紧密结合涉企犯罪特点选任第三方专业技术人员，确保监督评估专业性。二是加强对企业合规计划审查把关，支持第三方组织做好前期准备工作，协助进一步探索企业涉案情况，从严从实确定涉案企业合规计划。三是加强对涉案企业合规计划执行、第三方组织合规考察书面报告等审查把关，及时提出意见建议，必要时以适当形式开展调查核实。同时，充分运用公开听证形式审查，坚持“应听证尽听证”，邀请人大代表、政协委员、专家学者、人民监督员、行政监管部门、相关企业和第三方组织代表等参与评议，以公开促公正赢公信。四是健全行政执法和刑事司法双向衔接机制。对依法可以不起诉但需在经济上、行政上追责的，及时向主管部门提出检察意见，让违法企业受到应有的处罚；对经第三方评估认为违背承诺、整改无效的，要依法追诉，形成威慑和警示，防止以虚假合规逃避刑事制裁。通过依法能动履职，推动末端处理与前端治理于一体，更实促进治罪与治理并重。
俞波涛：防止“虚假整改”“纸面合规”的关键是合规监管实质化，检察机关在监督管理过程中必须发挥主导作用，与第三方组织密切配合，共同对执行合规计划、履行合规承诺情况做监督、考察。
为了确保监管实质化，江苏省检察机关重点探索嵌入式、坐班式监督管理模式，确保企业合规整改落实到位。此外，在验收评估环节，检察机关一方面应当支持配合监督评估机制对涉案企业整改成效严格验收、评估；另一方面，也应当对第三方组织形成的监督评估书面报告进行实质化审查。在审查方式上，采取书面审查与实地走访、咨询专家、听证论证等方式相结合；在审查内容上，注重从犯罪造成的损害是否已弥补、合规计划所列整改措施是否已落实到位、涉案企业是否已建立防范类似犯罪再次发生的预警机制等角度实质化审查整改成效。在作出决定后，检察机关还要结合具体案件情况，在一定期限内对企业合规机制运作状况进行跟踪回访，以推动企业形成合规文化，构建长效合规治理体系。
对于不落实合规承诺，想借合规之机获得轻缓处理的涉案企业，第三方组织应坚持严格把关，检察机关对合规整改不合格的涉案企业和个人坚持依照法律来追究刑事责任，形成有效震慑。对于在办案中发现与涉案企业同行业的别的企业同样存在违法犯罪风险的，通过制发检察建议等方式，推动行政主任机关、行业协会等单位对存在合规风险的行业企业开展行业合规，避免领域性违法犯罪活动的发生，逐步优化地方法治营商环境。
原标题：《【实务研究】涉案企业合规第三方监督评估机制有效运行的要点及把握》
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