近年来，一系列紧急事件的发生对各国政府的正常运转以及民众的生活造成了严重影响，也引发了国际审计界对于紧急状况下最高审计机关的职责及作用的思考与探讨。如何认识最高审计机关在紧急状况审计中的职责作用并及时应对，值得深入研究。

　　近年来，SARS病毒引发的非典型性肺炎、COVID-19新冠病毒引发的新冠肺炎疫情等公共卫生事件，地震、火患、洪灾、极端天气等自然灾害，恐怖活动、战争、 网络攻击等人为灾祸等，各类紧急事件频发。紧急事件发生时，政府一定要采取各种行动以应对紧急状况。如在公共卫生紧急状况下，政府需要迅速组织研制疫苗并及时向公众普及卫生健康防疫知识，医疗卫生部门也要提供专门服务等。为了应对金融危机，政府需出台经济刺激政策措施，以加大投资、鼓励信贷和消费支出，支持经济发展。

　　最高审计机关肩负着为公共利益开展工作的使命，独立、客观地行使公共审计职能。其主要职责是审查公共资金、评估内部控制、 改进公共财政管理、提高透明度、促进问责等。在发生自然灾害、人为灾祸、金融危机或流行疫病等紧急事件时，最高审计机关及时介入，对本国政府应对危机所采取的行动进行审计监督，可以帮助政府及民众提高危机准备及应对能力。最高审计机关需要对政府机构和各级部门的款项拨付、资金使用、 物资调配、技术应用、项目效果以及沟通协调、 危机应对等事项做审查，还要评估政府为应对紧急事件的准备工作或应对措施在多大程度上真正发挥了资金价值。

　　一是审查政府的应急管理战略规划和风 险管理计划。评估其体系设计及绩效指标设定的合理性、配套资金的充分性、有关部门的协调沟通与责任划分，并及时提出改进建议。如针对大流行性流感，美国审计署审查了该国的国家战略及其实施方案；澳大利亚联邦审计署对其国家行动计划及卫生管理计划等进行了审计。

　　二是审计紧急状况的预防与准备工作。评估政府部门对紧急事件的反应能力，增强其对风险危机的预见及应对能力。如发生传染病时加拿大审计署审计了该国公共卫生局的传染病监测系统；英国审计署针对政府应对新型冠状病毒肺炎疫情的准备工作、对受到经济冲击的企业及民众的保护的方法等进行了审计。

　　三是对政府部门的应对措施及行动进行审计。检查应急措施与反应行动的效率性、效果性，以及紧急采购、疫苗管理、资金拨付、物资分配等相关支出的合规性、效益性、及时监督政府部门及国有企业的应急救援工作。如印度尼西亚审计委员会对援助物资的交付、紧急采购等开展了多次审计；巴勒斯坦最高审计机关针对作为疫情隔离中心的酒店给予的资助情况做了审计；中国审计署聚焦新型冠状病毒肺炎疫情防控和企业复工复产，围绕防控专项资金拨付使用、捐赠款物登记分配和医疗重点物资保障等方面，开展了专项审计，统筹推进疫情防控和经济社会持续健康发展；美国审计署对联邦政府应对甲型H1N1流感追加的专项资金进行了审计。

　　此外，个别最高审计机关还开展了一些别的类型的工作。如英国审计署开发了新型冠状病毒肺炎疫情成本追踪工具，利用汇总数据估算应急措施的成本，分析比较政府为此付出的实际花费。他们还对国际发展部应对艾滋病和疟疾的国际医疗援助情况做了审计。

　　总体来看，各国最高审计机关在紧急状况下持续开展审计监督工作，主要聚焦应急政策措施的执行情况及效果，审计内容涵盖风险管理规划、预防准备工作及应对措施行动等诸多方面，涉及紧急状况应对各职能部门和其他相关机构，审计方式以非现场审计为主。审计工作及审计结果回应了社会关切，促进了各国政府应急管理体系和应对政策措施的不断调整完善，增强了政府的公信力，也展现了最高审计机关在紧急状况下主动适应变革、积极应对挑战的强劲韧性。

　　为应对紧急状况，支持各国最高审计机关提高应对紧急事件的能力，世界审计组织在战略规划、准则制订、知识分享、能力建设、机构协作、资金支持等方面，相继开展了一些有效行动。

　　在战略层面上，世界审计组织在其《2017—2022年战略规划》中，就将“建设一个战略化、敏捷的世界审计组织，保持警惕，能够应对突发的国际机遇和风险”列入本组织五大跨领域优先事项；其《2023— 2028年战略发展规划》又将“支持最高审计机关提高应对紧急状况的韧性”列为五大关 键优先事项之一，并将其纳入各项业务工作之中。各项战略目标委员会聚焦战略目标的实现，在其专业领域内采取了具体措施与行动。

　　在准则制订方面，专业准则委员会联合知识分享委员会，将现行的《最高审计机关国际准则》（ISSAIs）中关于救灾援助审计的内容整合为一份综合性的《世界审计组织指南》。

　　在知识分享方面，能力建设委员会以在线方式组织并且开展了最高审计机关应对新型冠状病毒肺炎疫情背景下能力建设挑战等主题研讨会。政策、财务与管理委员会提出了“COVID-19倡议”，并发布“新冠病毒全球大流行：审计界获得的初步经验”报告，总结了最高审计机关在应对新型冠状病毒肺炎疫情过程中获得的初步经验，以及从过去流行病、经济危机、自然灾害和其他紧急事件中总结出的结论。政策、财务与管理委员会副主席成立了“新型冠状病毒肺炎疫情下审计工作经验”专门讨论组，与世界审计组织相关成员及其专业机构、捐 助机构、民间社团及其他合作伙伴开展合作，帮助全球最高审计机关更好地为民众及政府提供服务，同时分享最佳实践及审计经验。《国际政府审计》杂志鼓励各国最高审计机关及审计组织分享各自的工作经验，积极宣传 为应对紧急状况作出的各项努力。

　　在能力建设方面，世界审计组织早在2008年就对当时的金融危机作出了快速反应，成立了“全球金融危机”特别工作组，并于2012年重组为“金融现代化和监管改革” 工作组，现又更名为“金融与经济稳定”工作组。突发事宜监督委员会向各国最高审计机关发放了调查问卷，了解各成员国的疫情应对措施，设立了专家工作组并组织了3次网络研讨会。发展培训委员会为各国最高审计机关以及世界审计组织各地区组织提供培训，支持他们开展紧急资金的财务审计与合规审计。

　　在机构协作与资金支持方面，世界审计组织秘书处和政策、财务与管理委员会以及发展培训委员会设立了“COVID-19持续审计捐助项目”，通过世界审计组织——捐助机构合作机制来筹措资金，为全球50多个最高审计机关提供了70万欧元的资金支持，帮助其获取有关技术及防护性设备。政策、财务与管理委员会主席设立了“最高审计机关提升绩效——沙特基金”，提供200万美元支持亚洲审计组织最高审计机关在信息技术及相关培训方面的工作。同时，政策、财务与管理委员会主席也为各国尤其是欠发达国家的最高审计机关提供了100万美元的资金支持，将通过向发展培训委员会提交提案，政策、财务与管理委员会主席审核后予以拨付。

　　世界审计组织各地区组织也在各自范围内开展了多项行动。非洲审计组织发表了研究论文“最高审计机关怎么样应对危机与风险沟通”，更新了对政府部门备灾体系进行定期审计所用的工具，并以多语种出版了《最高审计机关灾害应对指南》。阿拉伯地区审计组织召开了网络研讨会，并通过了一份支持最高审计机关成员提高韧性的战略。亚洲审计组织从本组织自有资金中拨出专款，向受新冠肺炎疫情影响的14个最高审计机关提供了20万美元的专项资金资助；同时，还制订了能力发展方案、组织了多次研讨会，并开展了关于远程审计的研究项目。加勒比地区审计组织发布了调查报告，总结新冠肺炎疫情对最高审计机关的影响，并提出了减少影响的战略和建议。欧洲审计组织召开网络研讨会，并推出了共享工具，以支持成员开展远程工作、继续推进合作；还建立了“关于新冠肺炎疫情应对措施的审计”和“为未来风险和气候危机准备好”两个专项工作组。拉美和加勒比地区审计组织创建了微型网站，介绍该地区部分最高审计机关的工作经验， 举办系列主题网络研讨会，并每周发布博客。太平洋地区审计组织也定期发布博客，介绍疫情对该地区的影响，还建立了学习平台，提供远程培训。

　　面对紧急状况，世界审计组织充分认识到需要及时作出调整优先事项，探索新的交流合作及知识共享的路径，保持与国际审计界的联系。世界审计组织及其地区组织为积极应对紧急状况而开展的上述行动，与其战略规划中的提高最高审计机关独立性、支持最高审计机关增强韧性等跨领域优先事项相契合，通过战略规划引领、总结经验教训、推广最佳实务、持续能力建设、加强外部联系等多种方式，致力于实现战略目标、提高最高审计机关的工作上的能力尤其是应对紧急事件的韧性，帮助最高审计机关积极应对紧急状况、环境变化及新兴风险，不断的提高其工作的敏捷性，持续进行审计监督，以协助各国政府和公众面对危机风险做好应急准备，在复杂多变的紧急状况下有效应对。

　　紧急状况下，最高审计机关自身也面临着许多新的挑战，影响着其履职能力及工作的开展。这些挑战既涉及审计范围、审计内容、现场操作等业务层面，也包括审计管理、工作方式、审计环境；既有来自外部环境的挑战，也受到自身技术条件的限制。

　　近年来紧急事件不断发生，数量持续不断的增加，种类也更为繁杂，这使得最高审计机关的审计范围及主题也慢慢变得广泛。如前文所述，紧急状况下最高审计机关的工作已不仅限于审查公共资金管理使用的经济性、效率性、效果性，审计内容上更多地增加了对战略规划、风险防范、应急准备、危机管理等 的检查及评估，必须迅速调整审计任务，适应经济应对政策措施、紧急采购、健康医疗等全新主题的实时审计需要。

　　紧急状况下，许多最高审计机关的工作不得不暂时中断，传统的审计技术及方法可能没办法实施，这些变化促使最高审计机关不断调整工作方式。很多最高审计机关采用了实时审计、远程办公等全新的工作方法及解决方法，很大程度上保证了审计工作的连续性，但是远程办公、实时审计也面临着很多挑战。前者要求最高审计机关具备相应的技术设备和基础设施，要求配套笔记本电脑、视频会议系统、网络设备等信息技术资源条件，缺失这些技术上的支持必然会使正常工作受到很大限制。远程审计可能导致审计人没办法收集全面、高质量的审计证据，影响最终审计的结果。实时审计不仅依赖信息技术上的支持，也需要相应的审计准则、操作规范等方法论工具。这对审计人员的履职能力也带来了挑战，审计机关还需要及时为审计人员提供专业方面技术培训。

　　工作方式及审计方法的调整也对最高审计机关的对外沟通产生了一定影响。紧急状况可能会减少审计机关与被审计单位之间的沟通互动，与政府机构、新闻媒体、专业同行等沟通联系方式也需要及时变更。

　　审计环境方面，最高审计机关在危机期 间受到的影响还包括有的国家会削减预算资金、质疑最高审计机关的审计任务、宣布最高审计机关为非必要服务机构，将紧急救助资金指定为非预算项目而避开审计监督。从根本上看，在紧急状况下，最高审计机关在独立性方面会承受压力，波及最高审计机关的工作任务、独立运作、职业准入和履职能力，这也会影响最高审计机关的应对能力。

　　面对紧急状况，最高审计机关必须主动适应并积极应对审计范围扩大、转型远程办公、技术设备不足及开展实时审计、获取审计证据等挑战，在危机期间仍然能够保持强劲韧性，保证审计工作的连续性。为此，世界审计组织积极为其成员最高审计机关提供准则指南、知识分享、经验交流、能力建设等方面的协助，支持最高审计机关提高应对紧急事件的能力及韧性，为最高审计机关提供公平、包容性的机会以及促进战略合作伙伴关系。其秘书处也发布了推动世界审计组织高效运行以及开展线上会议的指南，同时与国际货币基金组织等开展合作，共同分享观点、经验及教训，跟踪紧急事件涉及资金的审计进展。

　　从最高审计机关自身来看，在紧急状况下为了确认和保证继续开展审计监督、保持工作的连续性，并且为将来可能的紧急状况做好应对准备，最高审计机关要关注以下方面并采取积极行动：制定应急预案；及时作出调整工作方式；制定技术准备方案，及时补充或更新技术设备基础设施，将审计过程实现数字化；收集整理并采用相关灾害管理审计国际准则，制定远程审计标准或指南；建立灾害管理等专家数据库，为开展审计和人员培训提供咨询建议；加强能力建设，培训审计人员使用新的技术方法；与其他最高审计机关就应对紧急事件进行信息分享与经验交流；加强与科研学术机构、民间社团、国际组织、非政府组织等组织的合作交流等。世界在持续不断的发展变化，紧急状况也会继续出现，最高审计机关还需要与时俱进，采取更多的行动来改善自身应对未来紧急状况的措施，更好地为公共利益服务。

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